La secessione del Kosovo dalla Serbia, proclamata solennemente dall’assemblea parlamentare di Pristina il 17 febbraio, come i più complessi casi storici di formazione delle entità statuali ha ingenerato da subito un importante dibattito tra i giuristi internazionali in merito alle conseguenze che siffatto evento produrrà sull’evoluzione della materia. Va da sé che, come sempre avviene nella vita di relazione internazionale, l’analisi politica di un accadimento non può essere avulsa da considerazioni giuridiche, pena un risultato descrittivo monco, e cioè privo di osservazioni sui fondamentali della legittimità, del consenso, dell’equilibrio etico, che pure fonda la comunità internazionale, oltre che degli effetti non intenzionali nella regione e avverso gli equilibri globali nei termini più strettamente prescrittivi della politica internazionale.

L’Occidentale ha meritoriamente pubblicato un’analisi a firma di Roberto Santoro sull’argomento il 25 febbraio scorso. Santoro centra la propria riflessione sullo smembramento dell’ex Repubblica Federale Socialista di Jugoslavia (RFSJ), asserendo quindi che l’atto di Pristina non è qualificabile come secessione, bensì come “ultimo capitolo dello smembramento” della RFSJ. Nel far questo, l’autore equipara il caso kosovaro a quelli dei sei Stati federali che composero la RFSJ: Croazia, Macedonia, Montenegro, Serbia, Slovenia e Bosnia-Erzegovina. A beneficio del lettore, ricordiamo che lo smembramento si differenzia dalla secessione nella particolarità che col primo lo Stato preesistente cessa di esistere, mentre col secondo esso continua ad esistere.

Ora, l’interpretazione di Santoro è infondata. Questo perché il Kosovo è rimasto una provincia serba anche dopo il processo di smembramento della RFSJ e - punto taciuto dall’autore ma dirimente - anche e soprattutto dopo la nascita della Repubblica Federale Jugoslava (RFJ), altrimenti detta Serbia & Montenegro. In altre parole, il processo storico di smembramento della RFSJ degli anni Novanta è relazionabile ai soli Stati effettivamente emersi da quegli eventi storico-politici. Con l’Accordo di Vienna del 2001, che pure Santoro cita, la RFJ riconosce l’avvenuto smembramento e firma tale accordo in quanto Stato sovrano ed indipendente, all’interno del quale esiste, tra le tante, una provincia di nome Kosovo (che infatti, in quanto tale, non firma alcun accordo, non avendone la legittimità giuridica). E c’è da notare come l’Accordo di Vienna giunga ben due anni dopo la fine dell’intervento aereo della NATO, della risoluzione del Consiglio di Sicurezza ONU (CdS) 1244 e dell’avvio della missione Unmik sul territorio kosovaro.

Se si getta, infine, uno sguardo al diritto interno serbo, sarà facile constatare che la Costituzione titina del 1974, che concedeva lo status di provincia autonoma al Kosovo, fu sostituita nel 1990 da una nuova carta costituzionale che non riconobbe più quello status alla provincia. La Costituzione della RFJ del 2003, inoltre, confermò l’assenza di alcuna previsione in merito sia all’autonomia della provincia kosovara sia all’eventuale diritto alla secessione liberamente esercitato dalle autorità locali. Il Montenegro godeva di questo diritto costituzionale (e sappiamo che lo ha poi esercitato con apposito referendum popolare); il Kosovo no.

Al contrario dei molti osservatori che hanno invece superficialmente liquidato la decisione kosovara come lecita perché appoggiata dalla maggioranza degli Stati occidentali, è opportuno chiarire che, sul piano giuridico internazionale, la dichiarazione di indipendenza è considerata un atto rilevante a livello meramente storico, una situazione di fatto che, di per sé, non è contraria e non è conforme al diritto internazionale.

I riferimenti all’autodeterminazione del popolo kosovaro, da più parti impropriamente avanzati e quasi sempre confusi col principio di autodeterminazione nazionale, che è invero principio di tipo politico, non hanno alcun peso nella fattispecie. Infatti, il principio di autodeterminazione dei popoli, come sancito dall’art. 1, par. 2, e dagli artt. 55 e 56 della Carta ONU, dai due Patti ONU del 1966, dalla Dichiarazione dell’Assemblea Generale (AG) sull’indipendenza dei popoli coloniali del 1960, da quella sulle relazioni amichevoli tra gli Stati del 1970, dai pareri resi dalla Corte Internazionale di Giustizia nel caso della Namibia (1971) e del Sahara Occidentale (1975) e dalla sua sentenza nel caso di Timor Orientale (1995), nonché infine dall’unanimità della dottrina, si configura come autodeterminazione esterna, e non interna. Ha diritto a determinare liberamente il proprio status internazionale quel popolo assoggettato a dominazione coloniale o razzista o il cui territorio è conquistato e occupato con la forza; non già, quindi, quello che ambisce all’instaurazione di un regime interno di tipo democratico.

C’è da aggiungere che il principio di autodeterminazione è irretroattivo, non operando così verso quelle situazioni consolidatesi prima della sua formazione, quest’ultima relazionabile al secondo dopoguerra. E’ evidente, perciò, come il Kosovo sotto sovranità serba non rientri in alcuna modo nell’ambito di applicazione integrale di tale regola, essendo parte integrante della Serbia sin dalla Pace di Londra del 1913, ad esito della seconda guerra balcanica.

Tuttavia, l’autodeterminazione trova nel principio di integrità territoriale degli Stati un’importante eccezione, sancita al par. 7 della citata Dichiarazione dell’AG del 1960. In virtù di tale norma, l’autodeterminazione va coordinata con i legami storico-geografici del territorio rispetto a quelli dello Stato dominante. Interpretato in tal modo, il principio di integrità territoriale costituisce un potente freno giuridico alle pretese secessionistiche di un popolo. La Carta di Parigi del 1990, elaborata in ambito OSCE e significativa di una certa tendenza del diritto internazionale odierno a considerare con crescente sensibilità la tematica dell’autodeterminazione interna, si pronuncia anch’essa in tal modo. Anche sul piano della giurisprudenza interna le cose non cambiano. La Corte Suprema russa, nei casi del Tatarstan e della Cecenia, ha interpretato i due principi come appena esposto per negare la possibilità di una secessione unilaterale dalla Federazione. Anche la Corte Suprema canadese, nel caso del Québec, ha negato che una provincia o una regione, anche quando etnicamente differenziata dal resto dello Stato, abbia il diritto a secedere al di fuori delle tre ipotesi tipiche del principio di autodeterminazione dei popoli.

Pur in assenza di un diritto a secedere, però, un popolo, se ne ha la forza politica o militare, può di fatto staccarsi da uno Stato. In altre parole, il diritto internazionale non prevede il diritto a secedere, ma non per questo non riconosce, sulla base del principio di effettività, il distacco e la conseguente nascita di un nuovo Stato, purché sovrano ed indipendente. Ai fini della soggettività di diritto internazionale, pertanto, risulterà sufficiente che un governo risulti capace in fatto di esercitare in via esclusiva il potere di imperio sulla comunità territoriale distaccatasi, nell’ambito di un ordinamento giuridico non derivato, cioè non dipendente da altri Stati. Quanto fin qui chiarito vale purché non vi sia aiuto da parte di Stati terzi, i quali hanno l’obbligo di rispettare l’integrità territoriale dello Stato che subisce la secessione.

La pratica del riconoscimento del nascente Stato da parte degli Stati preesistenti a cui si assiste in questi giorni, però, non ha valenza costitutiva della personalità internazionale dello Stato da riconoscersi. In dottrina si afferma che il riconoscimento di Stati è un atto politico, pertanto discrezionale, e non giuridico. Gli Stati preesistenti sono liberi di riconoscere uno Stato sovrano ed indipendente, così come di non riconoscerlo, essendo la decisione legata a considerazioni di carattere diplomatico. Il riconoscimento, quindi, non ha altro significato che una presa d’atto, sul piano storico, dell’esistenza di uno Stato che sia tale giuridicamente – cioè: sovrano ed indipendente – secondo la valutazione posta in essere dallo Stato recognoscente. E la sua utilità è circoscritta all’instaurazione di normali relazioni diplomatiche tra i due Stati e, più in generale, delle varie forme di cui si sostanzia la vita di relazione internazionale. Non è un caso che le conclusioni del documento comune approvato dal Consiglio dei ministri degli Esteri dell’UE del 18 febbraio lascino facoltà ai singoli Stati membri di decidere liberamente in merito al riconoscimento dello Stato kosovaro «in linea con le pratiche nazionali e le norme giuridiche».

Secondo un’autorevole opinione - quella espressa il 21 febbraio scorso su Affari Internazionali dal professor Natalino Ronzitti – il riconoscimento del Kosovo quale nuovo Stato è prematuro, in mancanza di una seria dimostrazione del requisito dell’effettività. Mancherebbe, cioè, l’esclusivo esercizio del potere di imperio da parte del governo di Pristina: la sua sicurezza esterna è garantita dalla missione Kfor; la sua amministrazione interna dalla missione Unmik; infine la sua sicurezza interna dalla nascente missione Eulex. E’ condivisibile, pertanto, l’affermazione di Santoro secondo la quale “il Kosovo è ancora sospeso tra comunità e governo”. Ma, proprio in virtù di siffatta considerazione e al contrario di quanto l’autore finisce per desumere, non può ammettersi, hic et nunc, il requisito dell’effettività e quindi della legittima indipendenza kosovara.

E’ utile infine approfondire le diverse interpretazioni giuridiche fornite dalle parti coinvolte nella crisi al testo-chiave della valutazione di legittimità della secessione del Kosovo dalla Serbia, ovverosia la risoluzione 1244 (1999) del CdS. La risoluzione 1244 ordinava al governo della RFJ, al termine dell’intervento aereo della NATO di quell’anno, di ritirare tutte le forze armate federali dal territorio del Kosovo e di permettervi l’avvio di un’amministrazione provvisoria da parte dell’ONU. L’argomentazione fornita dalla maggior parte degli Stati membri dell’Unione Europea (UE) e dagli Stati Uniti al riguardo è che, poiché la risoluzione disponeva l’invio di una missione «civile e militare internazionale che facilit[asse] un processo politico volto a determinare il futuro status internazionale del Kosovo» e poiché tali principi furono concordati, prima dell’adozione della risoluzione in esame, da una riunione dei ministri degli Esteri degli Stati membri del G8, implicitamente questa clausola giustificherebbe giuridicamente l’esito finale – l’indipendenza di Pristina – di tale processo politico. In pratica, gli Stati occidentali asseriscono che l’indipendenza è il risultato di un percorso politico caratterizzante lo spirito della risoluzione 1244. Nello stesso senso si pronuncia il documento adottato dall’UE per legittimare la missione Eulex, approntata in ambito PESD.

La posizione della Serbia, della Federazione Russa, della Cina e di una minoranza degli Stati membri dell’UE (Grecia, Spagna, Cipro, Slovacchia, Bulgaria e Romania) che tuttavia, astenendosi in sede di votazione, non si sono opposti all’approntamento della missione Eulex da parte dell’UE, consiste in un rifiuto categorico di una siffatta impostazione. Questi Stati affermano che non esiste alcuna risoluzione del CdS che autorizzi la secessione del Kosovo. Il riferimento argomentativo è dato dal paragrafo 10 della risoluzione 1244 che prevede espressamente, e con efficacia indiscutibilmente vincolante per le parti coinvolte, la concessione al Kosovo di «una sostanziale autonomia» all’interno dell’allora RFJ. Poiché tale disposizione è l’unica tra quelle della risoluzione 1244 a statuire in merito allo status della regione kosovara, ne discende che l’ipotesi dell’indipendenza è apertamente esclusa dal testo. Inoltre, con riferimento alla missione Eulex, i governi di Belgrado e Mosca rilevano come la risoluzione 1244 autorizzi missioni di organizzazioni internazionali nel territorio del Kosovo purché «sotto gli auspici dell’ONU», elemento di cui sarebbe quindi sprovvista la missione UE.

La posizione avanzata dagli Stati occidentali appare molto debole. La prova è data dal fatto che il documento comune dell’UE adottato in ambito PESD e relativo alla missione Eulex, dopo aver giustificato l’esito finale del processo politico richiamato nella risoluzione 1244, tuttavia si affretta a riconoscere che i riferimenti del Preambolo al Kosovo come parte integrante del territorio della RFJ e al rispetto del principio di integrità territoriale della RFJ non siano vincolanti. Notoriamente, le clausole preambolari delle risoluzioni del CdS non sono infatti vincolanti, al contrario del testo dispositivo, anche nei casi in cui queste siano adottate ex Capitolo VII della Carta Onu. Ma risulta del tutto infondata e in ultima istanza da respingere la posizione degli Stati occidentali secondo la quale ciò che è espressamente affermato nella parte dispositiva della risoluzione – l’integrità territoriale della RFJ e lo status di mera autonomia del Kosovo – non debba considerarsi vincolante, mentre ciò che fu concordato in un foro politico multilaterale privo di poteri vincolanti ed estraneo al CdS, quale è il G8, e che non risulta inequivocabilmente sancito nella risoluzione – ovverosia che l’esito finale del processo politico potesse prevedere l’indipendenza del Kosovo – risulti invece vincolante, seppur implicitamente.

Alla luce di questa analisi non può ammettersi la legittimità giuridica del processo di secessione del Kosovo, ferma restando, in virtù del principio di effettività sul piano meramente storico e di un progressivo e connesso consolidamento delle istituzioni del nascente Stato da ipotizzarsi nel tempo, la piena configurabilità quale soggetto di diritto internazionale dello Stato kosovaro, in quanto sovrano ed indipendente, nel momento in cui tali requisiti si assumeranno definitivamente acquisiti.